Községösszevonások: térképen mutatjuk Székelyföld lehetséges közigazgatási változásait

Mit forgathat a fejében Sorin Grindeanu? Sokan tették fel ezt a kérdést, amikor a szociáldemokrata pártelnök bejelentette, hogy márpedig a Niculescu-kormány legkésőbb jövő év március végéig felelősségvállalással elfogadtatja az ország területi-közigazgatási átszervezéséről szóló törvénytervezetet. Az értetlenkedések oka egyfelől az, hogy a PSD eddig inkább a reformok kerékkötőjeként, nem kezdeményezőjeként volt ismert.

Másfelől a területi-közigazgatási átszervezés legalább két évtizede napirenden van Romániában, de egyik kormány sem szánta rá magát a megvalósítására. Harmadsorban a szociáldemokrata pártelnök egy olyan reformot akar kevesebb mint fél év alatt bevezetni, amelynek az előkészítése ennél jóval hosszabb időt igényel. És nem utolsósorban: az átszervezés megvalósításával a pártok közül a PSD veszítheti el a legtöbb polgármestert.

Bármi is volt azonban Sorin Grindeanu szándéka a bejelentéssel, nem életszerűtlen, hogy kisebb községek összevonása végül megtörténik. A román pártok között ugyanis kvázi egyetértés van abban, hogy Románia már csak demográfiai okokból sem működhet egy 1968-ban bevezetett területi-közigazgatási rendszer alapján. A romániai önkormányzatok közel egyharmada még az alkalmazottak bérét sem tudja fedezni a saját bevételeiből, ezért a működtetésük évente jelentős forrásokat emészt fel az amúgy is szűkös országos költségvetésből.

Konkrétabban: becslések szerint a körülbelül 3200 romániai városnak és községnek a múlt évben mintegy 110,5 milliárd lejes kiadása volt, miközben saját bevételük nagyjából 55 milliárd lej, a különbséget pedig más forrásokból, elsősorban az államkasszából pótolják. A települések egy részének összevonása mellett szól, hogy több kisebb önkormányzat helyett egyetlen apparátus működtetése olcsóbb lenne. Nem hatékony külön-külön könyvelést, adminisztrációt és hivatali szolgáltatásokat fenntartani az 1000-2000 lakosú településeken. Ugyanazokat a feladatokat nagyobb lakosságszám mellett kevesebb párhuzamos apparátussal is el lehetne látni.

Az átszervezés forgatókönyve mellett szól, hogy a Grindeanu által bejelentett összevonások csak kis számú települést érintenének. A PSD elnökének szándékait többek között azért is bírálja a jobboldali ellenzék, mert csak az 1500 lakos alatti községekhez nyúlna hozzá. A valódi reform szerintük a 3000, sőt 5000 lakos alatti települések összevonása jelentené, mert ez eredményezne értelmezhető megtakarításokat.

Mit lehet eddig tudni a kormány elképzeléseiről?

Az eddigi nyilatkozatok alapján a Niculescu-kormány két lépésben hajtaná végre a községösszevonásokat. Az első szakaszban, 2027. március 1-jéig különböző támogatásokkal önkéntes egyesülésre ösztönöznék az 1500 lakos alatti községeket, amelyek lakossága a jelenlegi törvények által előírt helyi népszavazásokon döntene az átszervezésről. Ezután következne a kötelező összevonásokhoz szükséges törvénymódosítások előkészítésére. Marcel-Alexandru Stoica fejlesztési miniszter szerint azonban az alkotmányos előírások miatt mind az önkéntes, mind a kötelező összevonások csak a 2028-as önkormányzati választásokkal lépnének ténylegesen hatályba.

Az első szakaszban 429, legfeljebb 1500 lakosú község élvezne elsőbbséget az összevonásokat ösztönző támogatásoknál. A számot a fejlesztési minisztérium a 2023-as lakónépességi adatok alapján határozta meg. Az ígéretek szerint a megszűnő közigazgatási egységek területén megmaradnának a helyben elérhető hivatali szolgáltatások, hogy a lakosságnak ne kelljen minden ügyintézés miatt a befogadó község központjába utaznia.

A reform előkészítése időközben intézményes kereteket is kapott. Stoica egy rendelettel létrehozott egy fejlesztési minisztériumi munkacsoportot, és minden megyében külön munkacsoport felállítását írta elő. Ezekben a megyei tanács elnöke, a prefektus és a Romániai Községek Szövetségének megyei elnöke kap helyet. Utóbb egy újabb miniszteri rendelet a községek szövetségének három országos vezetőjét is bevonta állandó meghívottként a minisztériumi egyeztetésekbe.

Az összevonások konkrét feltételei azonban továbbra sem ismertek. Sorin Grindeanu a múlt héten bejelentette, hogy a PSD szakértői ezen a héten mutatják be a reform első munkaváltozatát. A pártelnök ekkor már arról beszélt, hogy a döntéseknél nemcsak a lakosságszámot, hanem az egy főre jutó helyi bevételeket és az önkormányzatok területét is figyelembe kell venni. Luca Niculescu miniszterelnök később megerősítette, hogy támogatja az önkéntes összevonásokat, de a kormány parlament előtti felelősségvállalásáról egyelőre óvatosabban nyilatkozott.

Cikkünkben mindenesetre arra voltunk kíváncsiak, hogyan alakul át a tömbmagyar térségek – Maros, Hargita és Kovászna megye – közigazgatási térképe, ha valóban megtörténik az 1500 lakos alatti községek összevonása. Megvizsgáljuk azt is, hogy helyi és megyei szinten mekkora megtakarítást eredményezne ez a „minireform”. A területi-közigazgatási átszervezés RMDSZ által is hangoztatott etnikai vonzataira ebben az írásban nem térünk ki: abból a feltételezésből indulunk ki, hogy az összevonások révén létrejött községekben a magyarok aránya legfeljebb csak kis mértékben módosul Székelyföldön.

A BBTE oktatóinak modellje

A községösszevonások szemléltetéséhez a România Interactivă egyik cikkét vettük alapul. Ezt a portált kolozsvári Babeș-Bolyai Tudományegyetem (BBTE) Politika-, Közigazgatás- és Kommunikációtudományi Karának (FSPAC) oktatói fejlesztették ki, és a romániai statisztikai adatokat alakítja át könnyen érthető interaktív vizualizációkká.

A cikk szerzője, Dorin Spoaller a fejlesztési minisztérium által közzétett, 2023. január 1-jei népességadatokból indult ki. Ezek szerint Romániában 429 olyan község volt, amelynek az állandó lakóhely szerint nyilvántartott népessége nem haladta meg az 1500 főt. Ez megegyezik a kormányzati kommunikációban emlegetett számmal. Ha a szakember a 2021-es népszámlálás adatait vette volna alapul, 466 község került volna a listára.

A kolozsvári közigazgatási szakember azt modellezte, hogyan alakulna át Románia közigazgatási térképe, ha mind a 429 községet összevonnák valamelyik szomszédjával. Ehhez egy egyszerű földrajzi szabályt alkalmazott: minden érintett községet ahhoz az azonos megyében található, legalább 1500 lakosú szomszédjához csatolt, amellyel a leghosszabb közös határszakasza van. Ahol több lehetőség kínálkozott, a városokkal szemben a községeket részesítette előnyben. Azt a 15 községet, amelyet kizárólag szintén összevonásra kijelölt községek vettek körül, előbb egymással, majd egy nagyobb szomszéddal egyesítette. A szimuláció eredményeként a 429 kisközség elveszítené az önállóságát, és 351 befogadó község területe és népessége növekedne meg. Ez nyilván nem a kormány által tervezett összevonások térképe, hanem egy lehetséges forgatókönyv.

Az egyetemi oktató azt is kiszámolta, hogy mennyit takaríthatna meg az állam az összevonásokkal. Ehhez az önkormányzatok 2025-ös költségvetési végrehajtási adatait használta fel, de nem a teljes kiadásaikat vizsgálta, hanem az úgynevezett „általános közszolgáltatások” fejezetben szereplő összegeket. Ezeket a továbbiakban egyszerűen igazgatási kiadásoknak nevezzük. Ide tartoznak többek között a polgármester és a hivatali alkalmazottak bérei, a helyi tanács működtetésének költségei, a hivatalok fenntartása – a fűtéstől és a villanyszámlától az irodaszerek és informatikai rendszerek beszerzéséig –, valamint más kiadások. Kiszámolta, hogy a 429 kisközségben ezekre átlagosan évi 1770 lej jutott lakosonként, szemben a 749 lejes országos átlaggal.

A megtakarítások becsléséhez Spoaller kétféle számítást végzett. Az első abból indult ki, hogy a beolvadó község önálló polgármesteri hivatala megszűnik, tehát a különálló hivatali apparátus fenntartására többé nem kell költeni. A lakosság kiszolgálásának költségei azonban nem tűnnek el: az ügyintézést a befogadó községnek kell biztosítania, amihez alkalmazottakra, eszközökre és működési kiadásokra továbbra is szükség lehet.

Az egyetemi oktató ezért megvizsgálta, hogyan függnek össze az igazgatási kiadások a községek népességével. A 8000 főnél kisebb romániai községek adatai alapján arra jutott, hogy minden további lakos átlagosan mintegy 490 lejjel növeli az éves kiadásokat. A modellben tehát azzal számolt, hogy a befogadó önkormányzatnak a beolvadó község minden lakosa után évi 490 lej többletkiadása keletkezik, miközben a korábbi, önálló hivatal fenntartásának többi költsége megtakarítható. Egy példával szemléltetve: ha egy ezerfős község évente másfél millió lejt fordított igazgatási kiadásokra, akkor az összevonás után az ezer lakos kiszolgálása a modell szerint 490 ezer lej többletkiadást jelentene a befogadó községnek. A lehetséges éves megtakarítás így 1,01 millió lej lenne.

A második számítás más megközelítést alkalmazott. Spoaller összeadta az egyesítésre kijelölt községek jelenlegi igazgatási kiadásait, majd megvizsgálta, hogy a hozzájuk hasonló népességű, már működő községek jellemzően mennyit költenek ugyanerre. Az összehasonlításhoz a kiadások mediánját használta, vagyis azt az értéket, amelynél az összehasonlított önkormányzatok fele kevesebbet, fele többet költ. A jelenlegi és a becsült kiadások különbségét tekintette megtakarításnak.

A két módszerrel eltérő eredményre jutott, ezért a megtakarítást nem egyetlen összeggel, hanem a két becslés közötti tartománnyal adta meg. Ez alapján országosan évi 614-734 millió lej lenne megtakarítható a községösszevonásokkal. Cikkében a közigazgatási szakember hangsúlyozta, hogy ez a lehetséges megtakarítás felső becslése, nem pedig garantált költségcsökkentés. A megtakarítás csak akkor valósulhatna meg, ha a beolvadó községek önálló hivatali apparátusát valóban felszámolnák. Ez nem feltétlenül jelentené valamennyi alkalmazott elbocsátását, hiszen egy részükre az új önkormányzatnak is szüksége lehet. Ráadásul az iskolák, a szociális támogatások vagy a beruházások költségei nem tűnnének el az összevonással, hanem átkerülnének az új községek költségvetésébe.

A közigazgatási szakembernek a hasonló népességű községek igazgatási kiadásainak mediánjára épülő becslési módszerét nem tudtuk pontosan reprodukálni, mert nem részletezte az összehasonlításhoz használt népességi sávokat. Térképeinken ezért csak az első módszerrel számított megtakarításokat tüntettük fel.

Használati útmutató a térképeinkhez

Az egyetemi oktató módszerét Hargita, Kovászna és Maros megyére alkalmaztuk. Mindhárom megyéről kétféle interaktív térképet készítettünk, amelyek között váltani lehet. Az első térkép a jelenlegi közigazgatási felosztást mutatja, a második azt szemlélteti, hogyan változnának meg a községhatárok a modell szerinti összevonásokkal. A térképekre kattintva részletesebb adatok jelennek meg az érintett önkormányzatokról.

Az összevonás előtti térképeken az önkormányzatok 2025-ös gazdálkodásának fontosabb mutatóit jelenítjük meg. Ezek a költségvetés végrehajtásának adatai, tehát nem az év elején tervezett bevételeket és kiadásokat, hanem a december 31-ig befolyt, illetve kifizetett összegeket mutatják.

A bevételi oldalon három tétel szerepel. A saját bevételek közé tartoznak a helyi adókból és illetékekből, az önkormányzati vagyon hasznosításából és más saját forrásokból származó összegek, valamint a személyi jövedelemadóknak az önkormányzatoknak jutó része. A jövedelemadóból költségvetési kiegyenlítésre visszaosztott összegeket a megyei tanácsok által elosztott forrásokkal és az előadó-művészeti intézmények finanszírozására elkülönített összegekkel együtt levontuk a saját bevételekből, hogy pontosabb képet kapjunk az önkormányzatok pénzügyi önállóságáról.

Az egyéb bevételek az összes bevétel és az így kiszámított saját bevételek különbségét jelentik. Ide tartoznak többek között az említett kiegyenlítő források, az áfabevételekből visszaosztott összegek, az állami támogatások és az uniós finanszírozású projektekhez érkező pénzek. A két tétel összege adja az összes bevételt, vagyis azt, hogy 2025-ben összesen mennyi pénz folyt be az önkormányzat költségvetésébe.

A kiadási oldalt szintén három részre bontottuk. A személyi kiadások azt mutatják, mennyit költött az önkormányzat bérekre, járulékokra és egyéb személyi juttatásokra. Ezek nemcsak a polgármesteri hivatal alkalmazottainak béreit tartalmazzák, hanem más önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó személyi kiadásokat is. Az egyéb kiadások között szerepelnek a működtetéshez szükséges áruk és szolgáltatások, a különféle szociális juttatások, a beruházások és más, nem személyi jellegű ráfordítások. A két tétel összege adja az összes kiadást, vagyis azt, hogy mennyi pénzt költött el az önkormányzat 2025-ben.

Az adatlapon a saját bevételek és az összes kiadás arányát is feltüntettük. Ez százalékban mutatja meg, hogy a saját bevételek mekkora részét fedeznék az adott év összes kiadásának. Minél alacsonyabb ez az arány, annál nagyobb a különbség a saját bevételek és a teljes kiadás között, amelyet más forrásokból kell finanszírozni. A mutató azonban nem tekinthető a pénzügyi önállóság pontos mércéjének, hiszen a saját bevételek között állami források is szerepelnek, az összes kiadást pedig az adott évben megvalósított beruházások is jelentősen befolyásolhatják.

Az összevonás utáni térképeken feltüntetjük az új községek feltételezett központját és együttes népességét, az adatlapokon pedig kizárólag az összevonási modell megtakarítási mutatóit mutatjuk be. Az „Összevonás előtt (2025)” részben külön szerepelnek az érintett községek tényleges igazgatási kiadásai és ezek egy lakosra jutó összegei, majd a községek együttes igazgatási kiadása és annak egy főre jutó értéke. Ezek a kiinduló adatok, amelyekhez az összevonás várható hatását viszonyítjuk.

Az „Összevonás után (becslés)” részben azt mutatjuk meg, hogyan változhatnának az igazgatási kiadások, ha a beolvadó község önálló hivatali apparátusa megszűnne. Ehhez az egyetemi oktató első számítási módszerét alkalmaztuk: a beolvadó község korábbi igazgatási kiadásaiból levontuk a lakosságszám és a 490 lej szorzatát, a különbözetet pedig lehetséges megtakarításként vettük figyelembe. Az összevonás előtti együttes igazgatási kiadásokat ezzel a megtakarítással csökkentve kaptuk meg a becsült új összeget, amelyet egy lakosra vetítve is feltüntettünk. Az adatlap végén külön szerepel a becsült éves megtakarítás.

Fontos hangsúlyozni, hogy ezek nem az új önkormányzatok várható teljes költségvetései. A számítás kizárólag az igazgatási kiadások lehetséges csökkenését becsüli meg, nem veszi figyelembe a többi kiadási tétel vagy az önkormányzati bevételek esetleges változásait. A megtakarítás mértéke ráadásul attól is függne, hogyan szerveznék át a hivatalokat, és mennyit költenének a korábban önálló községek lakosságának további kiszolgálására.

A térképek elkészítéséhez az Országos Statisztikai Intézet 2023. január 1-jei népességadatait, a fejlesztési minisztérium 2025-ös önkormányzati költségvetési végrehajtási adatait és az Országos Kataszteri Hivatal közigazgatásihatár-adatait használtuk fel.

Hargita megye: hat község elveszítené az önállóságát

Az adatok szerint Hargita megye 58 községéből 25-nek volt elegendő saját bevétele 2025-ben legalább a személyi kiadásainak fedezésére. Ha a kilenc várost is figyelembe vesszük, a megye 67 helyi önkormányzatából 33 teljesítette ezt a feltételt. Ugyanakkor egyetlen önkormányzat saját bevételei sem fedezték a teljes éves kiadásait.

A BBTE oktatóinak modellje szerint hat község veszítené el önállóságát: Gyergyóholló Gyergyótölgyesbe, Homoródalmás Lövétébe, Kányád Felsőboldogfalvába, Oklánd Homoródszentmártonba, Székelyandrásfalva Szentábrahámba, Székelyderzs pedig Bögözbe olvadna be. A községközpontok a befogadó településeken maradnának. Az átszervezés összesen 12 községet érintene, a községek száma 58-ról 52-re, az önkormányzatoké 67-ről 61-re csökkenne.

A hat beolvadó község közül mindössze kettő, Gyergyóholló és Oklánd saját bevételei fedezték a személyi kiadásokat. Az egyes összevonásokkal elérhető becsült éves megtakarítás közigazgatási egységenként 547 ezer és 2,02 millió lej között mozogna: a legkisebb Homoródalmás és Lövéte, a legnagyobb Kányád és Felsőboldogfalva egyesítésével keletkezne. A hat összevonás együttesen mintegy 7,18 millió lejjel csökkenthetné az éves kiadásokat.

Kovászna megye: kilenc község olvadna be nyolc nagyobb szomszédjába

Kovászna megye 40 községéből 26 tudta tavaly fedezni a saját bevételeiből legalább a személyi kiadásait. A városokkal együtt a megye 45 települési önkormányzatából 31 teljesítette ezt a feltételt. A teljes éves kiadásait viszont egyetlen önkormányzat sem tudta saját bevételeiből finanszírozni.

A kolozsvári közigazgatási szakértő modellje szerint kilenc község veszítené el önállóságát, nyolc összevonási csoportban. Barátos és Nagypatak Nagyborosnyóba, Kökös Uzonba, Kommandó Zágonba, Dálnok Csernátonba, Esztelnek Kézdiszentkeresztbe, Málnás Sepsibodokba, Kézdialmás Lemhénybe, Maksa pedig Rétybe olvadna be. A községközpontok a befogadó településeken maradnának. Az átszervezés 17 községet érintene, a községek száma 40-ről 31-re, a települési önkormányzatoké 45-ről 36-ra csökkenne.

A kilenc beolvadó község közül ötnek a saját bevételei fedezték a személyi kiadásokat. Az egyes összevonásokkal elérhető becsült éves megtakarítás közigazgatási egységekénként 643 ezer és 4,14 millió lej között mozogna. A legkisebb Esztelnek és Kézdiszentkereszt, a legnagyobb Kommandó és Zágon egyesítésével keletkezne. Jelentős, mintegy 3,91 millió lejes megtakarítást eredményezhetne Barátos és Nagypatak Nagyborosnyóba olvasztása is. A nyolc összevonás együttesen mintegy 16,92 millió lejjel csökkenthetné az éves kiadásokat Háromszéken.

Maros megye: 15 község elveszítené önállóságát

Maros megye 91 községéből 41-nek volt elegendő saját bevétele 2025-ben legalább a személyi kiadásainak fedezésére. A városokat is figyelembe véve a megye 102 helyi önkormányzatából 51 teljesítette ezt a feltételt. A teljes éves kiadásait azonban ebben a megyében sem tudta egyetlen önkormányzat sem saját bevételeiből fedezni.

Dorin Spoaller összevonási modellje szerint 15 község veszítené el önállóságát. Székelybere Csíkfalvába, Bála Marossárpatakba, Cintos Kutyfalvába, Kozmatelke Tekeújfaluba, Gödemesterháza Palotailvába, Havad Makfalvába, Székelyhodos Gernyeszegbe, Oláhkocsárd Marosugrába olvadna be. Magyarbükköst Ádámoshoz, Mezőbodont Kisiklandhoz, Mezőkirályfalvát Mezőrücshöz, Mezőtóhátat Mezőszengyelhez, Nyárádmagyaróst Nyárádremetéhez, Véckét Gyulakutához, Zágort pedig Balavásárhoz csatolnák. A községközpontok minden esetben a befogadó településeken maradnának. Az átszervezés 30 községet érintene, a községek száma 91-ről 76-ra, a helyi önkormányzatoké 102-ről 87-re csökkenne.

A tizenöt beolvadó község közül mindössze kettőnek, Gödemesterházának és Véckének volt elegendő saját bevétele legalább a személyi kiadásai fedezésére. Az egyes összevonásokkal elérhető becsült éves megtakarítás közigazgatási egységenként 769 ezer és 2,22 millió lej között mozogna: a legkisebb Székelyhodos és Gernyeszeg, a legnagyobb Nyárádmagyarós és Nyárádremete egyesítésével keletkezne. A tizenöt összevonás összesen mintegy 21,56 millió lejjel csökkenthetné az éves kiadásokat.

Következtetések

A térképekből kiderül, hogy a községek jelenlegi pénzügyi helyzete jelentősen eltér a három székelyföldi megyében. A személyi kiadások fedezésére Hargitában a 43 százalékuk, Kovásznában 65 százalékuk, Maros megyében 45 százalékuk képes a jelenlegi adatok alapján. Kitűnik az is, hogy az 1500 lakos alatti községek pénzügyi helyzete Maros megyében különösen kedvezőtlen: a 15 érintett településből 13-nak nem volt elegendő saját bevétele még a személyi kiadásaira sem. Hargitában hatból négy, Kovásznában kilencből négy ilyen község volt a múlt évben.

A modell alapján a községösszevonásokkal a három megyében összesen 45,66 millió lejt lehetne megtakarítani évente. Ez első hallásra jelentős összegnek tűnhet, de mindössze 0,89 százaléka székelyföldi megyék önkormányzatainak összesen 5,13 milliárd lejes tavalyi kiadásainak. Vagyis az 1500 lakos alatti községek összevonása még a modell feltételezéseinek teljesülése esetén is csak kis mértékben csökkentené az önkormányzatok összkiadásait.

A fejlesztési miniszter maga is elismerte, hogy az 1500 lakos alatti községek összevonása országosan nem eredményezne jelentősebb megtakarításokat, ezek éves összegét október végén mindössze 250 millió lejre becsülte. Ez még a kolozsvári közigazgatási szakember a modelljével számított 614-734 millió lejnél is jóval kisebb összeg. Ez nyilván felveti a kérdést, hogy tekinthető-e valós reformnak Sorin Grindeanu és a Niculescu-kormány elképzelése.

Sok érv szól amellett, hogy a kormány nyúljon hozzá a népesebb településekhez is. Cosette Chichirău iași-i helyi tanácsos például idén májusban azt modellezte, hogyan változna az ország közigazgatási térképe, ha az 5000 fő alatti közigazgatási egységeket vonnák össze. A közgazdász-politikus szimulációja azt is szemlélteti, hogy mekkora éves megtakarítást eredményezne ez a modell. A G4mediának nyilatkozva ezt Chichirău évi 5 és 10 milliárd lej közötti összegre becsülte.