Egyre inkább zombivá válnak Orbán „globalistái”

A nemzetközi szervezetek megítélése mind a politikatudományos szakirodalomban, mind a belpolitikai retorikában és közéleti megnyilvánulásokban is eléggé szélsőséges. Egyfelől az ideológiai spektrum mindkét végén népszerű rögeszme, hogy az ENSZ és más nemzetközi szervezetek valamiféle külső érdeket képviselnek és próbálnak ráerőltetni a védtelen nemzetekre. Csupán abban van eltérés, hogy pontosan mi ez a külső érdek: míg az amerikai vagy akár újabban a magyar jobbszélen, például Orbán Viktornál a „globalistákról” és egyéb, közelebbről meg nem nevezett, a nemzeti szuverenitást és a „hagyományos értékeket” eltipró sátáni erőkről van szó, addig a fejlődő országokban és a nyugati baloldalon inkább az amerikai és európai politikai, gazdasági és eszmei imperializmus nyúlványaiként hajlamosak kezelni a nemzetközi intézményeket.

A kevésbé felvilágosult elképzelések szerint viszont a nemzetközi szervezetek a viták békés rendezését és a kismillió globális probléma szabályozását szolgálják, és a baj nem a „globalisták” befolyása, hanem éppen ellenkezőleg. Az, hogy ezek relatíve gyenge és törékeny entitások, amelyek csak mérsékelten képesek felülkerekedni egyes szuverén államok önkényén, és ebből fakadóan nehezen képesek feloldani a nemzetközi kihívások megoldását hátráltató kismillió állami érdekellentétet.

Az elmúlt évek inkább az utóbbiról szóltak, a nemzetközi intézményrendszer működését sokkal inkább a növekvő széthúzás jellemezte, mint a globalisták zsarnoksága:

• Az ENSZ Biztonsági Tanácsa (BT), amely elvben a nemzetközi béke és biztonság felett őrködik, jellemzően nem tud zöld ágra vergődni világunk nagyobb konfliktusai esetében, nem kis részt azért, mert ezekben a vétójoggal bíró állandó tagok is érintettek;
• a legnagyobb európai biztonsági intézmény, az 1970-es években eredetileg a két blokk közötti párbeszéd fórumaként létrejött, 57 tagú Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) az ukrajnai orosz agresszió óta tetszhalott állapotban van;
• a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) utolsó tárgyalási fordulója nagyjából húsz éve siklott ki, és az Egyesült Államok – az alterglobalizáció baloldali híveinek álmait valóra váltva – 2019 óta a szervezet vitarendezési eljárását is ellehetetlenítette;
• az Egészségügyi Világszervezet (WHO) a koronavírus-járvány során politikai csatározások tárgyává és helyszínévé vált, és politikai és materiális kapacitásainak hiányában nem volt képes hatékonyan ellátni feladatát, ami részben pont az ilyen járványok nemzetközi kezelése lenne;
• az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa trollkodó diktatúrákkal van tele, a háborús bűncselekmények kivizsgálására létrejött Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) néhány afrikai diktátor és hadúr elítélésén túl nem csinált semmi érdemlegeset, miközben lenne pár potenciális háborús bűnös máshol is; az ENSZ tengerjogi egyezményét az Egyesült Államok nem is ratifikálta, Kína pedig magasról tesz rá; december elején pedig az Egyesült Arab Emírségek adott otthont az ENSZ globális klímakonferenciájának, amelynek mellékágán a rezsim olaj- és gázüzleteket tervezett kötni az odaérkező hatalmasságokkal;
• Donald Trump amerikai elnöksége alatt a NATO is válságba került, és bizonyos körökben az Európai Unióval kapcsolatban is visszatérő szöveg, hogy majdhogynem folyamatosan a szétesés szélén táncol;
• közben Kína vezetésével több új, bizonyos fokig ezen intézményekkel rivális, illetve azok autoritását meghaladni szándékozó fórum jött létre.

Ezek a problémák persze nem az elmúlt pár évben kezdődtek. A világpolitikát és a burjánzó globalizáció gazdasági, társadalmi vagy akár közegészségügyi vetületeit szabályozni hivatott nemzetközi intézményrendszer működtetése az inherens érdekellentétek miatt mindig is nehézkes volt. Az ENSZ BT nagyhatalmi viszálykodásai a kezdetektől megvoltak, és a vétó a kezdetektől szűkítette a szerv cselekvőkészségét; a világszervezet alapokmányában szereplő magasztos elvekre a nemzetközi közösség döntő része magasról tesz, gyakran beleértve annak eredeti megfogalmazóit is; a gazdasági egyezményeket pedig mindenki addig tartja be, ameddig érdekében áll, aztán elkezd kifogásokat keresni.

Ezzel együtt az elmúlt bő évtizedben a működési zavart növelte, hogy a feltörekvő országok világpolitikai és gazdasági szerepének növekedésével mélyülni kezdett a szakadék a nemzetközi szervezetekkel szembeni igények és a status quo nyújtotta realitások között, miközben a geopolitikai feszültségek még a korábban nyugodtabb intézményeket is átpolitizálták. Az optimistább értékelések szerint azonban még korai lenne temetni a globális együttműködést, mert az sokkal többről szól annál, mint a BT-ben folyó szókarate vagy az emberi jogokról való parttalan egymásra mutogatás.

Ez is Amerika hanyatlásának jele

A jelenségre az egyik kézenfekvő magyarázat az Egyesült Államok erejének csökkenése, illetve a jelenlegi világrenddel kapcsolatos elégedetlenség növekedéséből fakadó szembenállás. Ez napjaink geopolitikai svájcibicskája, amelyet nagyjából bármilyen nemzetközi politikai változás magyarázatára hajlamosak elővenni azok, akiket ezért fizetnek.

A nemzetközi kapcsolatok magukat realistának nevező vajákosai (a nemzetközi szervezeteket az amerikai impériummal azonosító újbaloldali gyökerű kritikai elméletekhez hasonlóan) régóta úgy tartják, hogy a nemzetközi szervezetek az őket létrehozó nagyhatalmi érdekeket képviselik, és a globális ügyek alakításában is csak akkor és addig van bármiféle cselekvőképességük, ameddig a mögöttük álló nagyhatalom elég erős hozzá, hogy érvényt szerezzen elképzeléseinek.

Ebből a megközelítésből az ENSZ-ben és szakosított szerveiben, más globális szervezetekben vagy akár az európai intézményeken belül tapasztalt széttartás végső soron a világpolitika hatalmi változásainak leképeződése.

A jelenlegi intézményrendszer elveit és alapjait a második világháború után nagyrészt az Egyesült Államok rakta le, és az alapvetően a nyugati érdekeket és értékeket képviseli. Ám Amerika befolyása csökkenőben van, miközben a feltörekvő szereplők nagyobb beleszólást és új, a saját érdekeiket tükröző szabályokat követelnek; más szóval az amerikai hegemónia gyengülése az amerikai hegemónia intézményeit is gyengíti.

Ennek ellenére a nyugati világ természetesen nem akar nagyobb beleszólást adni például Kínának vagy Indiának a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap vagy más fontosabb intézmények vezetésébe; ahol pedig Kína a nyugati ellenkezés dacára is képes vezető szerephez jutni, érdeksérelmeik miatt ellenzik és megpróbálják aláásni a kínai vezetést. Ezek az érdekellentétek természetesen ahhoz vezetnek, hogy számos intézmény munkája átpolitizálódik és belső ellentétek martalékává válik.

Ilyen feloldhatatlan érdekellentét vezetett az EBESZ hanyatlásához is. A tagság két blokkja egymással ellentétes, egymásét kizáró elképzeléseket fogalmazott meg az európai biztonsági rendszer működéséről: Vlagyimir Putyin orosz elnök a régi idők birodalmi befolyási övezetének helyreállítására irányuló külpolitikája Európa maradék része számára egy-két kivétellel (például Magyarország és Belarusz) nem tárgyalási alap.

Ez a maga nemében természetes jelenség. Egy 2018-as kutatás szerint

az 1950-es évek óta létrejött nemzetközi gazdasági szervezeteknek csak a fele működik normálisan, tizedük elhullott, 38 százalékuk pedig „zombi állapotban” tengődik,

azaz léteznek, dolgoznak bennük emberek, de érdemi tevékenységet nem végeznek. Egy másik, 2020-as összefoglaló arra jutott, hogy az 1815 és 2005 között létrejött 561 intézményből ma 218, azaz 39 százalék „halott”, azaz vagy formálisan megszűnt, vagy nem folytat érdemi tevékenységet. A nemzetközi szervezetek megszűnése nem meglepő módon erős összefüggést mutat a globális és regionális geopolitikai konfliktusokkal és az egyéb külső sokkokkal, ezekből pedig manapság egyre több jelentkezik.

Az is jellemző, hogy a kiüresedő intézményeket újak váltják le. Napjainkban Kína, valamint más feltörekvő – illetve például Oroszország esetében hanyatló, de magát a „Nyugattal” szemben pozicionáló – országok érdekeik érvényesítésének és befolyásuk növelésének érdekében kénytelenek új, a nyugati vezetésű intézményekkel párhuzamosan működő szervezeteket létrehozni, hogy ezeken keresztül szerezzenek érvényt érdekeiknek.

Ilyen például az eredetileg a feltörekvő nagy gazdaságok fórumaként indult, mára elég vegyes társasággá alakult BRICS és az égisze alatt működő Új Fejlesztési Bank. Ilyen a Kína által életre hívott Ázsiai Infrastruktúra-beruházási Bank (AIIB), vagy akár az Övezet és út kezdeményezés (BRI), amely mögött nem áll ugyan formális intézményrendszer, mégis a Világbankkal vetekedő hitelkihelyezés folyik a cégére alatt. Hogy ennek van hatása, azt empirikus eredmények is igazolják, a Princeton és a Fudan kutatói szerint például a kínai vezetésű szervezet alapítótagjainak körében az AIIB létrejötte óta csökkent a világbankos infrastrukturális projektek száma.

Ezek a folyamatok abba az irányba mutatnak, hogy egy fragmentált rend(szer) felé tart a világ, ahol a régi és új szervezetek klubalapon szerveződnek majd. Ez nem feltétlenül jelent Kelet–Nyugat vagy Észak–Dél szembenállást (az AIIB-nek vagy a BRI-nek számos európai uniós tagállam is részese), inkább egy partikuláris érdekek szerint töredezett rendezetlenséget.

A világ bonyolultabb

A kérdés egy földhözragadtabb értelmezése abból indul ki, hogy a nemzetközi szervezetek, illetve az államok és nem állami szereplők nemzetközi magatartását szabályozó tágabb jogi rezsimek (intézmények, egyezmények, szokásjog stb. összessége) kialakulását és működését az esetek jelentős részében nem valamilyen szűk hatalompolitikai érdek vezérli, hanem pusztán a funkcionális szükségszerűség. Vagyis az államok, népek és vállalatok határokon átnyúló tevékenysége, az áruk, emberek, gépek, patogének, állatok, információk stb. áramlása számos olyan problémát szül, amely szabályozásra szorul.

Az effajta szabályozás nem pusztán a hegemónia kivetülése, hanem valós politikai és társadalmi igények kielégítése, amelyet államok széles körének részvétele legitimál. Sőt,

míg a hatalompolitikára fókuszáló magyarázatok szerint az intézmények a nagyhatalmak érdekeit képviselik, ebből a szempontból azok sok tekintetben a nagyhatalmi önkény potenciális gátjai.

Az amerikai konzervatívok pont ezért nem is szeretnek egy sor nemzetközi intézményt, és ezért is maradtak ki többek között a kiotói protokollból, a tengerjogi egyezményből és a világ legtöbb, komoly katonai hatalmat képviselő országához hasonlóan a Nemzetközi Büntetőbíróságból is (sőt, az ICC létrehozását követően, a terrorellenes háború hevében az amerikai kongresszus kétpárti támogatással még törvényt is hozott róla, hogy az elnök katonai csapást rendelhessen el, avagy a sajtóban terjedő verzió szerint elfoglalhassa a bíróságnak otthont adó Hágát, ha az ICC megpróbálna amerikaiakat bíróság elé állítani háborús bűnök vádjával).

A másik oldalon a gyakran a nyugati univerzalizmus jelképeként emlegetett emberi jogi rezsim alapját képező Emberi jogok egyetemes nyilatkozata nagyrészt latin-amerikai országok műve; míg a „liberális nemzetközi rend” egyik legtöbbet bírált elve, a humanitárius beavatkozás jelentős részt Kofi Annan akkori ghánai ENSZ-főtitkár és afrikai államok elképzeléseit tükrözi, amelyek a ruandai népirtás megismétlődését akarták elkerülni (és nem feltétlenül számoltak vele, hogy az elvet mások ennél kicsit tágabban értelmezik majd).

A maga nemében még Kína is elfogadja a jelenlegi rend számos intézményét és szabályát, hiszen ez sok területen, különösen a kereskedelem terén világos anyagi érdeke. Keményebb ellenállást pedig inkább csak olyan területeken próbál szervezni, amelyek közvetlenül fenyegetik a Kínai Kommunista Párt legitimációját és hatalmát (például az emberi jogok, a civil társadalom szabadsága, a stratégiai gazdasági szektorok védelme vagy a területi viták).

Önmagában az a tény, hogy Kína egyre több ENSZ szakosított szervben próbál vezetői pozíciót szerezni, jelzi a rend legitimitását.

Ebből a megközelítésből a nemzetközi intézményrendszer egy, a mostaninál talán kevésbé ambiciózus verzióban ugyan, de menthető, már ha sikerül leválasztani a közös érdekeket az érdekellentétekről.

Nem haladnak a korral

Azt persze ezen megközelítés prófétái sem tagadják, hogy az általuk „liberális nemzetközi rend” néven emlegetett intézményrendszer kihívások célpontja populista, nacionalista és antiglobalista nyugati, autokratikus nem nyugati, valamint határokat és égtájakat nem ismerő exogén tényezők (klímaváltozás, Covid stb.) részéről.

A liberális és funkcionális megközelítések azt sem tagadják, hogy vannak gondok a rend és az annak gerincét adó nemzetközi szervezetek működésével. Ám ezen megközelítésből nem az a baj, hogy a nemzetközi intézményrendszer az amerikai hegemónia eszköze, hanem pont ellenkezőleg, hogy nem elég erős, autonóm és hatékony: nem hozta el a világbékét, nem akadályozza meg a tömegmészárlásokat és népirtásokat, nem tudja felelősségre vonni a háborús bűnösöket, vagy feloldani a kereskedelmi vitákat.

Ennek számos potenciális oka lehet a hatalmi harcokon túl.

Az államok gyakran csatlakoznak olyan szervezetekhez, amelyeknek céljait és előírásait eszük ágában sincs betartani, ebből fakadóan sok intézmény eleve zombiságra van ítélve.

Egy másik ellenérv, hogy a sikeres egyezmények jellemzően nem azért sikeresek, mert képesek hatni az államok magatartására, hanem azért, mert az azokat létrehozó államoknak egyébként is érdekükben áll a vonatkozó szabályok betartása. Utóbbira jó példa a klímaváltozás, ez ügyben jellemzően azok az országok szervezkednek, amelyek önös érdekből amúgy is próbálkoznak csökkenteni kibocsátásukat, a többiek magatartására ugyanakkor csak mérsékelt hatással vannak az ENSZ égisze alatt folyó tárgyalások.

Thomas Hale, az Oxfordi Egyetem kutatója és kollégái szerint a nemzetközi együttműködés fórumainak megakadása mögött számos további funkcionális jelenség feltárható.

• Több ország ül az asztalnál, ezért (a hatalmi kiszorítósditól függetlenül is) nehezebb kompromisszumot találni.
• A globális ügyek egyre nagyobb része válik megosztó belpolitikai kérdéssé, a migrációtól és a kereskedelemtől a klímaváltozáson keresztül a közegészségügyig.
• A jelenlegi intézményrendszert egy más világra szabták, és a döntési mechanizmusai nem vagy csak nehezen képesek alkalmazkodni az új realitásokhoz.

Kapcsolódó probléma, hogy számos nemzetközi szervezet működik egymással átfedésben, ami összeütközést okoz mind az egyes szervezetek, mind a tagállamaik kötelezettségei között.

Annyira nem is hanyatlik

A számos probléma és nemzetközi szervezet látványos megbicsaklása ellenére az empirikus adatok alapján az sem teljesen egyértelmű, hogy hatalmas válságban vannak a nemzetközi szervezetek, bár vannak erre utaló jelek.

Maria J. Debre és Hylke Dijkstra, a Potsdami és a Maastrichti Egyetem kutatói szerint ennek értelmezéséhez érdemes megkülönböztetni a nemzetközi intézményrendszer abszolút és relatív gyengülését. Előbbin azt értik, hogy csökken-e a nemzetközi szervezetek száma, tagsága, formális felhatalmazása és szakpolitikai tevékenysége. Ez nem különösebben jellemző: 1990 óta nem változott jelentősen a nemzetközi szervezetek tagsága, a kilépés ritka maradt, az esetek többségében a szervezetek felhatalmazása, az általuk ellátott szakpolitikai funkciók köre és az alkalmazottaik száma is nőtt.

Michael Zürn, a Brémai Egyetem és az állami Berlini Tudományos Kutatóközpont és kollégái harmincnégy nagyobb nemzetközi intézmény politikai befolyását vizsgálva szintén arra jutottak, hogy a legtöbb nemzetközi szervezet számottevő és erősödő ráhatással bír a világ működésére, kiváltképp a világpolitikai napirend alakításában és az államok közti viták békéltetésében. Zürnék munkájából viszont az is kiderül, hogy ez az esetek döntő részében egyes szűkebb szakterületekre korlátozódik, és a szabályok betartatásában nem valami erősek (azaz nincs globalista önkény, amit rá tudnának erőszakolni tagjaikra).

A relatív hanyatlás megközelítése ezzel szemben azt nézi, hogy a formalizált nemzetközi szervezetek mennyire központi szerepet töltenek be a globális politika alakításában. Ezt persze elég nehéz objektívan megítélni és mérni, és a kutatók erre is csak egy elég tökéletlen módszerrel álltak elő: milyen gyakran emlegetnek egyes nemzetközi szervezeteket az ENSZ Közgyűlésében felszólaló nemzeti képviselők. Ez alapján

a nemzetközi szervezeteknek tulajdonított politikai fontosság az 1990-es években volt a legmagasabb, és azóta folyamatos csökkenést mutat,

a 2010-es évek óta pedig az 1970-es és 1980-as szint alatt mozog. Ma a NATO, a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap, a WTO, az EBESZ vagy akár a Nemzetközi Büntetőbíróság ritkábban kerül elő, mint akár a hidegháború alatt.

Ezzel együtt az jelentéktelenné válással fenyegetett, és/vagy nemzetközi nyomás alá került intézmények teljesítményében is jelentős különbségek vannak. A globális tagsággal jellemzett, valamint a több funkciót is ellátó, nagyobb bürokráciával bíró szervezetek jóval hajlamosabbak a túlélésre, a szakpolitikai és tudományos kérdésekkel foglalkozó szervezetek pedig különösen időtállók. A korallzátonyok védelmétől a polgári repülés alapvető szabályainak lefektetésén át a Zika-oltásig bármi lehet globális ügy, és ezekben nem mindig a Kelet–Nyugat, Észak–Dél, Kína–Amerika ellentét a mértékadó. A vitatott intézmények esetében is igaz, hogy azok szakmai funkciói biztosítják túlélésüket: a WTO hiába vált csatatérré, senki sem akarja feloszlatni, miután ez sokkal több kárral járna; ahogy a WHO bezáratására vagy felváltására sincs terv a Covid-járvány körüli kálvária ellenére.

Az sem lényegtelen, hogy a támadott szervezetek munkatársai és vezetői mennyire rátermettek. Leonard Schütte, a müncheni biztonságpolitikai fórum kutatója szerint az EBESZ esetében a szervezet és a vezetés gyengesége és az önállóság hiánya is hozzájárult a kiüresedéséhez, míg a NATO-ban Donald Trump vagdalkozásának idején fontos volt, hogy a szervezet vezetői, mindenekelőtt Jens Stoltenberg főtitkár aktivizálták magukat, és képesek voltak megbékíteni Trumpot. Schütte hasonló faktorokkal magyarázta azt is, hogy az EU egységes tudott maradni a brexit fényében, ez esetben az Európai Bizottság képes volt kézbe venni a folyamatot, egységbe kovácsolni a tagállamokat, és végigvinni azt úgy, hogy végül az EU mint szervezet megerősödve került ki a brit kilépésből.

Informalitás

A nemzetközi intézmények mindemellett nem csak az államok viaskodásáról szólnak. Bernhard Reinsberg és Oliver Westerwinter, a Cambridge-i és a Sankt Gallen-i Egyetem kutatói szerint az is jellemző, hogy a nemzetközi kormányzás egyre gyakrabban több állami, nemzetközi és nem állami szereplő kombinációjaként (avagy a köz- és magánszféra közti transznacionális kormányzási kezdeményezésként) működik. Az ilyen összetett struktúrák az 1990-es évek óta a környezetvédelem, az emberi jogok, a közegészségügy, a kereskedelem, a pénzügyek és a biztonsági kérdések szabályozásának terén is megjelentek, a Világbank közel 180, az Európai Unió több mint 160 ilyen kezdeményezésben vesz részt.

Ezzel párhuzamosan gyakran emlegetett jelenség az informális államközi szervezetek jelentőségének a növekedése, mint amilyen a világ húsz legnagyobb gazdaságát tömörítő G20 vagy akár a BRICS. Ezekben a szervezetekben nincsen a tagok közötti formális megkülönböztetés, nincs hivatalos elnök, nincsenek bizottságok, tanácsok, szavazások, jogi döntések, hanem a vezetők közti csúcstalálkozókon születő ad-hoc alkuk alapján működnek.

Az informalitás részben abból fakad, hogy számos feltörekvő ország Kínától Indián és Indonézián át Brazíliáig kevésbé híve a nyugati típusú, komolyabb jogi kötőerővel bíró egyezményeknek és formalizált intézményeknek, miután ezek korlátozzák az állami szuverenitást és a cselekvési szabadságukat. A nemzetközi ügyek szabályozásának szükségességében azonban ők is hisznek, ebből fakadóan ilyen lazább szervezetekkel próbálják átvágni a gordiuszi csomót. Ez például a G20 esetében relatíve jól működik: a szervezet a 2008–2009-es válság alatt és után a világgazdasági koordináció legfontosabb fóruma lett (kissé ironikus módon nagyrészt Barack Obama amerikai elnök munkálkodásának következtében), és azóta is a nagy globális ügyekről való tanácskozás kiemelt helyszíne.

Az informalitás mögött álló másik ok prózaibb: a formális intézményeknek az új realitásokhoz való igazítását nemcsak az Egyesült Államok ármánykodása gátolja, hanem a feltörekvő hatalmak egymás közti ellentétei is. Ennek talán a legjobb példája az ENSZ BT reformja, amelyet a világszervezet eredetileg 1992-ben indított útjára. Németország, India, Japán és Brazília is bejelentkezett egy-egy állandó tagságra, de az állandó tagok közül Oroszország és Kína nem híve az amerikai szövetségesek, illetve közvetlen geopolitikai riválisok beengedésének; a négyes törekvéseit a világ maradék középhatalmai, például Olaszország, Mexikó vagy Dél-Korea sem támogatják, hiszen így csökkenne relatív befolyásuk. Afrika közben rögtön két állandó helyet is követelne, csak éppen azt sem tudják eldönteni egymás között, melyik két afrikai országról lenne szó.

A BT reformja persze kérdés, mit oldana meg: a szervvel jelenleg is pont az a gond, hogy az orosz, kínai és amerikai vétók miatt esélye sincs meghaladni a nagyhatalmi érdekellentéteket, még több ország behozása pedig még több ellentétet hozna az asztalhoz.

A BT-reform körüli huzavonák egyúttal viszont azt is jelzik, hogy minden gyengeségével együtt a világszervezetben való részvétel még mindig a nemzetközi presztízs és befolyás jelképe. Azaz a maga furcsa módján az ENSZ problémái pont azt mutatják, hogy az ilyen nemzetközi szervezetekre szükség van, csak a szükség tartalma égtájanként erősen eltérő.